議事處

中華民國104年11月16日

台立教字第1042301417號

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普通

如說明二
主旨：院會交付本會審查行政院函請審議「水下文化資產保存法草案」、本院委員陳碧涵等28人擬具「水下文化資產保存法草案」、委員邱文彥等29人擬具「水下文化資產保存法草案」等3案，業經併案審查完竣，復請查照，提報院會公決。
說明：
一、復　貴處104年9月23日台立議字第1040705107號、104年10月14日台立議字第1040705468號及104年5月13日台立議字第1040702745號函。
二、附審查報告乙份。

議事處

承蒙　大院邀請列席教育及文化委員會審查會議，針對「水下文化資產保存法（以下簡稱水下文資法）草案」提報並備詢，深感榮幸。在此謹就本草案之立法背景與目的、立法方向、草案內容等，提出報告，敬請　指正。
(一)立法目的
臺灣四面環海，海洋資源豐富，無論是漁業發展，觀光休憩還是港口貿易，千百年來海洋提供了這塊土地人類永續發展的重要資源，加上臺灣位於世界最大陸地及最大海洋的交界，東西方文明在這裡交會產生燦爛的火花，也孕育出多元的文化特質。
國際上自從聯合國教科文組織（UNESCO）於2001年通過「水下文化遺產保護公約」（Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage），並於2009年1月正式生效，成為針對水下文化資產保護與管理的國際公約以來，水下文化資產的保存，已成為國際文化資產工作發展的新趨勢。
文化部鑑於此一國際新趨勢，自2006年起即已委託中央研究院於澎湖、臺南西北、東沙、綠島及馬祖東引等海域進行水下文化資產調查。經由文獻史料的研究及全面性的普查，歸納臺灣附近海域水下文化資產的分布及區位，佐以科學儀器掃描及潛水人員複查驗證後，依其船體結構、文化脈絡、陳述展示、觀光經濟及資訊整合等標準，進行文化資產價值評估。截至2015年6月，經由水下驗證發現的具體目標物共計79處，其中已經辨識確認為沉船等目標物者計有15處。本年度於綠島及馬祖東引海域之調查中，並已確定有沉船目標物發現，未來並將規劃依序從澎湖、綠島、蘭嶼、東沙及臺灣本島西北、西南、中部、東北附近海域進行全面性普查，並視口述訊息資訊及各海域是否有重大發現適時調整調查順序，以作為未來海洋觀光遊憩、列冊追蹤、監管依據及海洋、港務工程開發規劃前之環境評估參考。
由上顯示我國週邊海域的水下文化資產著實非常豐富，惟當前卻尚無任何專門規範這些水下文化資產的法律可以遵循，此不僅會造成我國水下文化資產的流失，且如外國商船於我國海域內任意打撈水下文化資產，亦無法予以規範。故實有必要另定符合國際發展趨勢的專法，這些水下文化資產才能獲得有效的保存、保護與管理。
有鑑於此，文化部乃委託專家學者組成研究團隊，進行「水下文化資產保存法草案之研究」案，提出草案初稿，其後並經本部召開多次專家學者諮詢會、公聽會及進行法制作業程序，逐步研擬完成「水下文化資產保存法草案」，以期能完善水下文化資產之法令制度，裨益於推動水下文化資產之保存、維護工作。
(二)立法方向

我國對於文化資產保存之法制，現行雖已有文化資產保存法及其相關法令規定，惟文化資產保存法之立法精神均係由陸域文化資產保存維護之思考邏輯出發，立法內涵並無海域之概念。雖其94年修正前，尚有第17條涉及沈沒水中之「無主古物」及第32條涉及沈沒水中之「無主古蹟」兩條條文，宣示各該無主古物或古蹟為「國家所有」，並對發現人有所獎勵。惟經94年修正公布後，已將原本兩條涉及沈沒水中之「無主古物」與「無主古蹟」刪除，僅有第46條涉及「領海範圍內調查及發掘遺址」對外國人禁制之規定，但該條條文與水下文化資產之保存、保護及管理之間連結並不充分，自無法成為支持文化部為水下文化資產主管機關之規範，亦無法支持文化資產保存法作為水下文化資產實體法之依據。爰本次草案乃以制定專法之方式，俾以有效保護水下文化資產。

聯合國教科文組織於西元2009年1月2日通過生效之「水下文化遺產保護公約」，對國家可以主張管轄權之各種海域內與大陸礁層上，及國家管轄權以外之公海之下水下文化資產之權利歸屬與內涵均有清楚規定，並確立九項水下考古之重要原則與精神，包括就地保存、使用非破壞性技術及探測方法、禁止商業開發、不適用撈救法與發現物法、避免不必要侵擾人類遺骸或受尊敬之遺址、鼓勵就地且負責任及非侵入性之觀察或記錄水下文化資產，並鼓勵國際合作，以位於沿海國專屬經濟海域、大陸礁層上或「區域」（the Area）中之水下文化資產為標的之任何發現或行動均應受限於特定之報告、通知與授權系統，對具主權豁免之軍艦及其他政府船舶或軍用飛機保留特別處理方式、從事水下文化資產活動前應擬定計畫並由權威機關核可、應提振水下考古學之訓練及技術與資訊之分享，並提升公眾對於水下文化資產價值與意義之認識。
本草案乃就上開國際公約之相關規範重點，逐一落實於草案條文中，以遵守水下文化資產國際公約之精神，並使我國水下文化資產之保存、維護工作，進一步與國際接軌。
3.明定水下文化資產定義及相關保存、保護措施規範
本次草案除參考上開聯合國水下文化遺產保護公約之相關規定外，並考量我國現有國情，明定水下文化資產之定義，係指以全部或一部且週期性或連續性位於水下，具有歷史、文化、考古、藝術或科學等價值，並與人類生存有關之資產，包括場址、結構物、建築物、器物及人類遺骸；船舶、航空器及其他載具，及該載具之相關組件或裝載物，並包括其周遭之考古脈絡及自然脈絡；具有史前意義之物件等。以及未來各種水下活動所應遵循的保存、保護措施之相關規範。草案合計共7章，共39條，分別為：第一章總則、第二章水下文化資產權利歸屬及國際合作、第三章水下文化資產活動、第四章水下文化資產現地保存、第五章發掘出水、第六章罰則及第七章附則等。
(三)草案內容
以下謹就水下文資法草案之規範要點，說明如下：
1.明定本法之立法目的、主管機關（文化部）及用詞定義。（草案第一條至第三條）
2.水下文化資產之普查、接受通報及列冊。（草案第四條）
3.主管機關應召開會議審議之水下文化資產有關事項。（草案第六條）
4.政府機關（構）或公營事業機構於策定涉及水域之開發、利用計畫前之調查義務。（草案第七條）
5.目的事業主管機關於核准或許可涉及海床或底土之活動前之通知義務。（草案第八條）
6.發現疑似水下文化資產之處理程序及後續作為。（草案第十條）
7.本法排除其他法律所定有關物之發現、打撈規定之適用。（草案第十一條）
8.水下文化資產權利歸屬及國際合作。（草案第十二條至第十六條）
9.水下文化資產活動之申請程序；水下文化資產活動之作業，應受主管機關之監督；主管機關為監督水下文化資產活動之作業，得派員或委託專業機構到場實施檢查。（草案第十七條、第十八條及第二十條）
10.水下文化資產活動進行時，遇有水下文化資產緊急保護必要情形應採取之措施。（草案第十九條）
11.主管機關得委任其所屬機關、委辦地方自治團體或委託其他機關、民間團體或個人辦理水下文化資產活動。（草案第二十一條）
12.主管機關劃設水下文化資產保護區之條件及其相關程序；水下文化資產保護區位置之標示。（草案第二十三條及第二十四條）
13.水下文化資產保護區之管理保護計畫。（草案第二十五條）
14.進入水下文化資產保護區之許可申請及禁止從事之行為；水下文化資產保護區之管理保護及違法事項之處理，由海岸巡防機關協助之。（草案第二十六條及第二十七條）
15.水下文化資產發掘出水之條件；進行水下文化資產發掘行為前，應提出水下文化資產保存維護計畫，並優先使用非破壞性之技術及勘測方法；發掘出水水下文化資產之列冊、保存、典藏及再利用。（草案第二十九條至第三十一條）
16.違反本法相關規定之民刑事責任及行政罰法。（草案第三十二條至第三十六條）
17.主管機關對於水下文化資產保存、保護及管理工作，或經核准之水下文化資產活動得給予獎勵或補助。（草案第三十七條）
(四)結語
有關水下文資法草案之立法工作，文化部於2007年即已委託專家學者組成研究團隊，進行「水下文化資產保存法草案之研究」案，嗣後並經文化部分別邀請法律、文化資產、海洋科學等三大類別領域之專家學者進行草案之諮商與研議工作，始提出草案初稿。其後再經本部召開多次專家學者諮詢會議、全國公聽會及相關法制作業程序，於建立社會各界共識後，始逐步研擬完成該草案之內容。
本次水下文資法草案之提出，除可解決目前水下文化資產工作實際執行上，所產生無法可遵循之困難處外，亦得使我國水下文化資產保存規範進一步與國際接軌。文化部期望各界支持本次立法得以順利完成，使我國水下文化資產保存工作得以更加落實。
參、與會委員於聽取說明及詢答後，逕行逐條討論，完成本案審查。審查結果如下：
一、法案名稱：「水下文化資產保存法」，照行政院及委員等提案通過。
二、草案第一章章名、第五章章名、第六章章名及第七章章名，均照行政院、委員陳碧涵等及委員邱文彥等提案通過。
三、草案第一條，除末段修正為「並尊重聯合國保護水下文化資產公約與國際相關協議之精神，特制定本法。」外；餘照行政院、委員陳碧涵等及委員邱文彥等提案通過。
四、草案第二條，照行政院及委員陳碧涵等提案通過。
五、草案第三條，綜合各提案修正如下：
「第　三　條　　本法用詞，定義如下：
一、水下文化資產：指以全部或一部且週期性或連續性位於水下，具有歷史、文化、考古、藝術或科學等價值，並與人類生活有關之下列資產：
(一)場址、結構物、建築物、器物及人類遺骸，並包括其周遭之考古脈絡及自然脈絡。
(二)船舶、航空器及其他載具，及該載具之相關組件或裝載物，並包括其周遭之考古脈絡及自然脈絡。
(三)具有史前意義之物件。
二、以水下文化資產為標的之活動：指出於保存、保護、管理、研究或教育之目的，以水下文化資產為主要標的，所進行之實地調查、研究、發掘及其他可能干擾或破壞水下文化資產之行為。
三、非以水下文化資產為標的之活動：指非以水下文化資產為主要標的，但仍可能造成其干擾或破壞之行為。
四、國家船舶或航空器：指屬於某特定國家政府所有或由其使用，且在沉沒時作為政府非商業目的使用，並符合水下文化資產定義之軍艦、其他船舶或航空器。
五、商業開發：指以營利為目的所為買賣、互易或其他方式交易水下文化資產，或進行之打撈及其他行為。」
六、草案第四條，照委員邱文彥等提案第四條修正如下：
「第　四　條　　任何涉及水下文化資產之活動，應避免不必要干擾人類遺骸或歷史悠久之遺址。
水下文化資產不得作為商業開發之標的。但為協助公眾親近、教育宣導，經主管機關事前核准者，不在此限。」
七、草案第五條，照行政院及委員陳碧涵等提案第四條修正如下：
「第　五　條　　主管機關應進行水下文化資產之普查，或就個人、團體通報之疑似水下文化資產，依本法所定程序調查、研究及審查後，予以列冊及管理。」
八、草案第六條，照委員邱文彥等提案第五條通過。
九、草案第七條，照委員邱文彥等提案第六條修正如下：
「第　七　條　　中央主管機關得指定水下文化資產保存研究專責機構，進行調查、研究、發掘、修復、教育、宣導、國際合作及其他水下文化資產活動。」
十、草案第八條，綜合各提案修正如下：
「第　八　條　　主管機關應召開水下文化資產審議會，進行下列事項之審議：
一、以水下文化資產為標的活動之申請。
二、就其他非以水下文化資產為標的之活動與其他目的事業主管機關間之協調管理事項。
三、水下文化資產之列冊與管理。
四、水下文化資產保護區之劃設。
五、其他有關水下文化資產保存之重大事項。
前項審議會之組成、運作及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」
十一、草案第九條，綜合各提案修正如下：
「第　九　條　　應進行環境影響評估之開發行為，或政府機關（構）與公營事業機構於策定或核定涉及水域之開發、利用計畫前，應先行調查所涉水域有無水下文化資產或疑似水下文化資產，如有發現，應即通報主管機關處理。
前項開發、利用之範圍與認定、調查與處理方式及程序，由中央主管機關會同相關目的事業主管機關定之。」
十二、草案第十條，照行政院及委員陳碧涵等提案第八條通過。
十三、草案第十一條，綜合各提案修正如下：
「第十一條　　主管機關為推動水下文化資產保存工作，應進行各項水下文化資產專業人才之培育。
前項專業人才培育之項目、方式、程序、考選、評核、運用、撤銷、廢止及其他相關事項之辦法，由主管機關會商有關機關定之。」

「第十二條　　主管機關應推廣各級學校水下文化資產保存之教育，其相關實施與鼓勵辦法由中央主管機關會商教育部定之。」
十五、草案第十三條，除第四項「第二十三條至第二十八條」修正為「第二十八條至第三十三條」，餘照行政院及委員陳碧涵等提案第十條通過。
十六、草案第十四條，照委員邱文彥等提案第九條通過。
十七、第二章章名，「水下文化資產權利歸屬及國際合作」修正為「權利歸屬及國際合作」。
十八、草案第十五條，除第一項修正為「於中華民國內水、領海內發現之水下文化資產，除經聲明主張權屬之外國國家船舶或航空器外，屬於中華民國所有。」，第三項之「前項」修正為「第一項」外，餘照委員邱文彥等提案第十條通過。
十九、草案第十六條，照委員邱文彥等提案第十一條通過。
二十、草案第十七條，照委員邱文彥等提案第十三條修正如下：
「第十七條　　主管機關在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層外之海床、洋底及其底土，發現疑似水下文化資產或進行以水下文化資產為標的之活動時，準用前條第二項規定。」
二十一、草案第十八條，照委員邱文彥等提案第十二條通過。
二十二、草案第十九條，綜合各提案修正如下：
「第十九條　　於外國內水、群島水域、領海、鄰接區、專屬經濟海域或大陸礁層上發現之水下文化資產，與中華民國確有文化、歷史或考古等方面之關聯時，中華民國保有文化、歷史或考古等方面起源國之優先權利，主管機關並得向相關國家或國際組織表示願意參與保護該水下文化資產之諮商。」
二十三、草案第二十條，除第二項前段「前項水下文化資產經查獲並扣留者，主管機關應採取合理之措施保護之」修正為「經查獲並扣留之前項水下文化資產，主管機關應採取合理措施保護之」外，餘照行政院及委員陳碧涵等提案第十六條通過。
二十四、草案第二十一條，除刪除委員邱文彥等提案第十六條第二項（原第三項調整為第二項）外，餘照其提案通過。
二十五、第三章章名，照委員邱文彥等提案第三章章名通過。
二十六、草案第二十二條，綜合各提案修正如下：
「第二十二條　　以水下文化資產為標的之活動，其進行前應由學者專家、學術或專業之機構或團體，提出水下文化資產活動計畫，向主管機關申請核准後，始得為之。
前項申請人為外國人者，應與我國學術或專業機構合作，始得申請。
申請人於核准之活動進行期間，應依核定計畫內容，定期製作活動報告，送主管機關備查。
第一項活動進行之資格限制、活動核准之申請、條件、方式、範圍、期限、計畫內容、廢止及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」
二十七、草案第二十三條，除第一項前段「前條第一項水下文化資產活動之作業」修正為「以水下文化資產為標的之活動」外，餘照行政院及委員陳碧涵等提案第十八條通過。
二十八、草案第二十四條，除第一項前段「水下文化資產活動進行時，遇有水下文化資產緊急保護必要之情形者」修正為「進行以水下文化資產為標的之活動，遇有水下文化資產緊急保護必要者」外，餘照行政院及委員陳碧涵等提案第十九條通過。
二十九、草案第二十五條，綜合各提案修正如下：
「第二十五條　　主管機關為監督以水下文化資產為標的之活動，得派員或委託專業機構到場實施檢查，受檢人員不得規避、妨礙或拒絕。
前項受檢人員有規避、妨礙或拒絕行為之虞，主管機關得請求海岸巡防機關或有權管轄之警察機關協助。」
三十、草案第二十六條，除第一項及第二項之「水下文化資產活動」均修正為「以水下文化資產為標的之活動」，第二項後段之「第十七條」修正為「第二十二條」外，餘照行政院及委員陳碧涵等提案第二十一條通過。
三十一、第四章章名，「水下文化資產現地保存」修正為「水下文化資產之現地保存」。
三十二、草案第二十七條，除第二項之「得以列冊、劃設保護區」修正為「得以列冊管理、劃設保護區」外，餘照行政院及委員陳碧涵等提案第二十二條及委員邱文彥等提案第二十三條通過。
三十三、草案第二十八條，除第一項後段「就地保存之」修正為「現地保存之」外，餘照委員邱文彥等提案第二十四條通過。
三十四、草案第二十九條，照委員邱文彥等提案第二十五條通過。
三十五、草案第三十條，照委員邱文彥等提案第二十六條通過。
三十六、草案第三十一條，除第二項第三款「或」修正為「、」，第五款刪除「其他」，第七款「或」修正為「及」外，餘照行政院提案第二十六條通過。
三十七、草案第三十二條，照行政院及委員陳碧涵等提案第二十七條通過。
三十八、草案第三十三條，除第一項「為達社會教育之目的」修正為「為社會教育之目的」，「不妨礙該」修正為「不侵擾」，第二項後段「計畫」修正為「計畫中」，「第二十五條」修正為「第三十條」外，餘照行政院及委員陳碧涵等提案第二十八條、委員邱文彥等提案第二十九條通過。
三十九、草案第三十四條，照行政院及委員陳碧涵等提案第二十九條通過。
四十、草案第三十五條，除第一項「第十七條」修正為「第二十二條」，第二項「及緊急處理」修正為「或緊急處理」外，餘照行政院及委員陳碧涵等提案第三十條通過。
四十一、草案第三十六條，照行政院及委員陳碧涵等提案第三十一條、委員邱文彥等提案第三十二條通過。
四十二、草案第三十七條，綜合各提案修正如下：
「第三十七條　　有下列行為之一者，處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二十萬元以上一千萬元以下罰金：
一、意圖為自己或第三人不法之所有，竊取水下文化資產。
二、毀損水下文化資產保護區或暫時保護區內之水下文化資產。
三、違反第二十條第一項規定，將中華民國所有之水下文化資產運送出境。
四、違反第二十二條第一項規定，未經主管機關核准進行水下文化資產活動。
五、違反第二十二條第四項所定辦法規定，將水下文化資產發掘出水。
前項之未遂犯，罰之。
犯第一項之罪者，其供犯罪所用或因犯罪所得之物均沒收之，其全部或一部無法沒收時，追徵其價額，或以其財產抵償之。」
四十三、草案第三十八條，照行政院及委員陳碧涵等提案第三十三條、委員邱文彥等提案第三十四條通過。
四十四、草案第三十九條，綜合各提案修正如下：
「第三十九條　　有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰：
一、違反第二十條第一項規定，運輸、持有、陳列或販賣水下文化資產。
二、未依第二十二條第一項規定申請核准、逾越核准內容，或未依主管機關核准之計畫，進行水下文化資產活動。
三、違反第十三條第一項規定，於發現水下文化資產或疑似水下文化資產時，仍持續從事影響水下文化資產或疑似水下文化資產之活動，致破壞現場完整性。
四、違反第三十一條第二項，或違反第十三條第四項準用第三十一條第二項規定。
有前項第二款至第四款情形之一，經主管機關命其限期改正，屆期不改正，或未依改正事項改正者，得按次分別處罰至改正為止。」
四十五、草案第四十條，修正如下：
「第四十條　　有下列情形之一者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰：
一、違反第十三條第一項或第二項規定，發現疑似水下文化資產，未立即通報主管機關處理，或疑似水下文化資產已出水者，未立即送交主管機關處理。
二、違反第二十五條第一項規定，規避、妨礙或拒絕檢查。
三、違反第三十一條第一項，或依第十三條第四項準用第三十一條第一項規定，未經主管機關許可，進入水下文化資產保護區或暫時保護區。」
四十六、草案第四十一條，綜合各提案修正如下：
「第四十一條　　因第三十七條、第三十九條或前條各款行為之一，致水下文化資產受損害者，主管機關得依民法及其他相關法令規定向各該條款規定應負責任人請求損害賠償。其他海域活動致水下文化資產受損害者，亦同。
前項損害賠償範圍，包括所受損害、所失利益及回復原狀所須支出之各項費用。」
四十七、草案第四十二條，除第一項文字修正為「對於水下文化資產保存、修復、保護、管理、人才培育及教育宣導工作有貢獻，或經核准進行各類水下文化資產活動著有績效者，主管機關得給予獎勵或補助。」外，餘照行政院及委員陳碧涵等提案第三十七條、委員邱文彥等提案第三十八條通過。
四十八、草案第四十三條，照行政院及委員陳碧涵等提案第三十八條、委員邱文彥等提案第三十九條通過。
四十九、草案第四十四條，修正為：「本法自公布日施行。」

(一)中央主管機關為進行調查、研究、發掘、修復及其他水下文化資產活動，得整合相關機關構執行上開事項，必要時得研議設置專責組織。

陳碧涵　　陳淑慧　　鄭麗君　　邱文彥　　陳學聖
(二)水下文化資產保存之推動，涉及多項國家安全與國際合作事務，爰要求文化部於1個月內就相關問題之因應策略，會同外交部、國防部及行政院大陸委員會，向立法院教育及文化委員會提出書面報告。

鄭麗君　　

陳淑慧　　陳碧涵　　邱文彥　　陳學聖　　
肆、本案審查完竣，提請院會公決；院會討論前，不須交由黨團協商；院會討論本案時，由陳召集委員碧涵補充說明。
伍、檢附條文對照表。