進行討論事項第十四案。
十四、本院司法及法制委員會報告審查委員王定宇等18人擬具「中華民國刑法部分條文修正草案」案。（本案經提本院第9屆第4會期第10次會議報告決定：交司法及法制委員會審查。茲接報告，爰於本次會議提出討論。）

宣讀審查報告。
立法院司法及法制委員會函

（參閱議案關係文書）
鑑於目前司法實務上，將中華人民共和國實際統治領域視為我國之「大陸地區」，而非外患罪章相關規定的「外國」或是「敵國」，導致刑法外患罪章相關條文除第一百零九條第一項「洩漏國防機密罪」相關法條外，於共諜案司法偵審程序形同具文，刑法保護國家法益目的幾被架空，國家安全產生嚴重漏洞。本席等認為，現行刑法實有修正之必要。爰提出中華民國刑法部分條文修正草案。說明如下：
一、刑法就是保護法益的法律，不但要保護個人的生命、身體、自由、名譽、財產等個人法益，而且也要保護社會安全、政府與國家存立等社會法益與國家法益。所以刑法分則編規定處罰的各種犯罪，一開頭就是保護政府的刑法第一百條和一百零一條的內亂罪，接下來的就是預防敵國入侵以保護國家的第一百零三條至第一百十五條的外患罪。
二、中華人民共和國自1949年建國以來，不僅數度以軍事武力攻擊中華民國，長期與我國武力對峙，針對台灣的飛彈部署總數已達到1500枚（請參考美國國防部向國會提交2016年度的《中國軍力和安全發展報告》Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2016」），且不斷透過間諜進行各種破壞活動，近年遭政府破獲共諜案多達38起（國安局提供資料）。我國國防軍備武力與相關國家安全政策，主要在防止中華人民共和國之武力侵犯，該國事實上確為我國在世界上唯一之「敵國」無誤。然因目前司法實務上，將中華人民共和國實際統治領域視為我國之「大陸地區」，而非外患罪章相關規定的「外國」或是「敵國」，導致刑法外患罪章相關條文除第一百零九條第一項「洩漏國防機密罪」及相關法條外淪為具文，刑法保護國家法益之目的幾被架空，就目前破獲共諜案而言，現役與退役軍人犯共諜案，犯罪行為時因身分是否為現役軍人，最終處刑的罪名影響刑度以及其退休給與受領資格，除相關法令應予修正外（陸空海軍軍官士官服役條例部分條文修正草案，已於2016年5月23日經本院外交及國防委員會審查完竣，審查報告提交院會，排入討論事項等待完成三讀。立法進度參考，立法院全球資訊網「議案整合暨綜合查詢系統」http：//misq.ly .gov.tw/MISQ/IQuery/misq5000QueryBillDetail.action?billNo=1050523070300100 ），主要係囿於司法實務對憲法領土範圍認定違背現實，導致刑法外患罪章保護國家安全的功能出現漏洞。為了確保中華民國主權獨立自主之存立，刑法外患罪章處罰漏洞應適當填補，才能發揮保護中華民國國家法益的功能，爰此，本席等擬具「中華民國刑法部分條文修正草案」，以補現行刑法之漏洞。

今天奉邀列席　貴委員會議審查委員王定宇等18人擬具《中華民國刑法部分條文修正草案》，代表本部列席說明，並備質詢。謹就上開修正條文草案提供以下意見，敬請參考。
一、委員提案要旨
本修正草案將刑法外患罪章各罪構成要件之「敵國」修正為「敵人」或增列「敵人」，係以現行法條規定之「外國」或「敵國」，在憲法及相關法律規定下，解釋上未包括「大陸」或「中華人民共和國」，致刑法外患罪章保護之國家法益有所不足等為理由。
二、本部意見
(一)現行法制就不利於臺灣安全或利益之行為，有符合現狀之刑罰法律規定
現行法律中與國家安全保護直接有關之現役軍人涉犯外患罪之相關行為，已有陸海空軍刑法第17條、第19條、第20條及第22條可資規範。一般人民部分，如有為外國或大陸地區行政、軍事、黨務或其他公務機構或其設立、指定機構或委託之民間團體刺探、蒐集、交付或傳遞關於公務上應秘密之文書、圖畫、消息或物品，或發展組織之行為，依國家安全法第5條之1，最重可處5年以下有期徒刑；受託處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關之事務或協商簽署協議，逾越委託範圍，致生損害於國家安全或利益者，依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第79條之1規定，最重亦可處行為人5年以下有期徒刑。甚且，未經許可，(1)使大陸地區人民非法進入臺灣地區，(2)以中華民國船舶、航空器及其他運輸工具航行至大陸地區，(3)以中華民國船舶、航空器及其他運輸工具私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區，(4)以非中華民國船舶、航空器及其他運輸工具私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區等各項行為，依上條例所定不同情節各處最重10年、7年、5年及3年以下有期徒刑。上述刑罰法律係因應兩岸現狀下，就可能危害臺灣安全或利益之各種情狀所訂定之處罰規定，足見現行法對臺灣與大陸間特殊現狀已有規範。因此，現階段刑法外患罪章是否有必要修正，亦因涉及國家整體利益及政策考量，建請審酌。
(二)增列「敵人」之構成要件容有疑義
增列「敵人」之文字於本罪章部分條文內，其犯罪構成要件之解釋或適用容有疑義，例如草案第103條第1項規定：「通謀外國或敵人或其派遣之人，意圖使該國或他國對於中華民國開戰端者」之規定，客觀構成要件行為為「通謀非國家政體之『敵人』團體」，主觀構成要件卻規範為意圖使『該國』對中華民國開戰』」，似有前後矛盾之疑義，類此情形亦出現在草案第104條規定。上述草案條文是否妥適，亦建請再酌。
(三)就洩密行為現行法已有相當密度之規範
行為人刺探、收集、洩漏、交付機密之行為，刑法第109條至第111條已有處罰規範，若涉及之機密內容，係「情報來源、管道或組織及有關情報人員與情報協助人員身分、行動或通訊安全管制之資訊」，則國家情報工作法第8條第1項及第30條另設有刑事責任。若非屬國防、軍事機密或國家情報工作法第8條第1項規範之機密資訊，則適用國家安全法第5條之1及國家機密保護法第32條或第34條規定處斷。是現行法已有相當密度之規範。
以上報告，敬請各位委員指教，謝謝！
肆、與會委員於聽取報告並詢答完畢後，省略大體討論，逕行逐條審查，認為刑法外患罪章處罰漏洞應適當填補，以確實保護國家法益，爰將本案審查完竣。審查結果為：
一、第一百零三條，除第一項修正為「通謀外國、敵人或其派遣之人，意圖使該國、他國或敵人對於中華民國開戰端者，處死刑或無期徒刑。」外，餘照案通過。
二、第一百零四條，除第一項修正為「通謀外國、敵人或其派遣之人，意圖使中華民國領域屬於該國、他國或敵人者，處死刑或無期徒刑。」外，餘照案通過。
三、第一百零五條、第一百零七條、第一百零八條及第一百十四條，均照案通過。
四、第一百零六條，除第一項修正為「在與外國或敵人開戰或將開戰期內，以軍事上之利益供該國或敵人，或以軍事上之不利益害中華民國或其同盟國者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑。」外，餘照案通過。
五、第一百零九條，除第二項中「外國或敵人」修正為「外國、敵人」外，餘照案通過。
六、第一百十一條，不予修正，維持現行條文。
七、第一百十三條，修正如下：
第一百十三條　　應經政府允許之事項，未受允許，私與外國政府、敵人或其派遣之人為約定者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑。
八、第一百十五條之一，修正如下：
第一百十五條之一　　本章各條所稱敵人，謂與中華民國交戰或武力對峙之國家或團體。

宣讀審查報告。
立法院司法及法制委員會函

（參閱議案關係文書）
鑑於憲法增修條文將中華人民共和國領域視為我國「大陸地區」，以致現實上對我國國家安全產生極大危害的「共諜案」相關案件，現行刑法外患罪章各罪條文所規範之外國、他國或敵國於司法實務判決無法適用，刑法無法發揮保護國家安全之功能而淪為具文，實有修正之必要。本席等認為，現行陸海空軍刑法第十條「敵人」定義之規定，於現役軍人涉違反效忠國家義務罪相關司法判決均能運作無礙，避免國家定位之爭議且有效鞏固國家安全。爰參考該條提出「中華民國刑法第十條條文修正草案」。說明如下：
一、按陸海空軍刑法於民國90年09月28日修正時新增第十條，其立法理由謂：本法分則各本條中，常以「敵人」一語，作為犯罪構成要件，惟其定義並不明確，如不予以明文界定，恐有違罪刑明確性原則。為避免「敵人」概念之界定過於模糊或空泛，而致現役軍人動輒得咎，當限於與中華民國交戰或武力對抗之國家或團體。其所謂武力對抗之國家或團體，指客觀上雖未與本國交戰，惟與本國以武力對峙之國家、政治實體，以及本國或外國之武裝團體而言，合先敘明。
二、經查，該法於適用現役軍人涉違反效忠國家義務罪相關司法判決均能運作無礙，如：前陸軍司令部通資處少將處長，涉嫌將中華民國國軍機密情報交付中華人民共和國政府之間諜案，遭依陸海空軍刑法判處無期徒刑於2012年4月26日最高法院駁回上訴定讞。前海軍大氣海洋局政戰處長張祉鑫中校涉共諜案，擔任軍職期間填表申請加入中國共產黨，並引介現役軍人與陸方接觸，遭判處15年有期徒刑於2014年12月15日最高法院駁回確定。
三、本席等認為，因憲法增修條文將中華人民共和國領域視為我國「大陸地區」，以致現實上對我國國家安全產生極大危害的「共諜案」相關案件，現行刑法外患罪章各罪條文所規範之外國、他國或敵國於司法實務判決無法適用，刑法無法發揮保護國家安全之功能而淪為具文，實有修正之必要。現行陸海空軍刑法第十條「敵人」定義明確之，既避免國家定位之爭議，且有效鞏固國家安全，頗值爰引為刑法外患罪章各罪之修正依據，為符合刑法立法體例於總則篇第十條增訂定義如修正條文。

今天奉邀列席　貴委員會議審查委員王定宇等21人擬具《中華民國刑法第十條條文修正草案》，代表本部列席說明，並備質詢。謹就上開修正條文草案提供以下意見，敬請參考。
一、大院第9屆第4會期貴委員會第18次全體委員會議（106年12月4日）決議通過委員王定宇等18人擬具「中華民國刑法部分條文修正草案」，並交付黨團協商，將刑法第2章外患罪第103條、第104條、第105條、第106條、第107條、第108條、第109條、第113條、第114條於「外國」之後增列「敵人」之要件，惟以「敵人」一語作為犯罪成立要件，其定義並不明確，如不予以明文界定，恐有違罪刑明確性原則。為避免「敵人」概念之界定過於模糊或空泛，而致現役軍人動輒得咎，參考陸海空軍刑法第條10規定，所稱敵人，謂與中華民國交戰或武力對峙之國家或團體。當限於與中華民國交戰或武力對抗之國家或團體。其所謂武力對抗之國家或團體，指客觀上雖未與本國交戰，惟與本國以武力對峙之國家、政治實體，以及本國或外國之武裝團體而言。
二、上開決議通過第115條之就「敵人」為定義，然刑法名詞定義係規定於總則編，分則編僅就「準」文書或「準」動產始有定義規定，為符合刑法立法體例，自有於總則篇第10條增訂「敵人」定義之必要，本部敬表贊同。
以上報告，敬請各位委員指教，謝謝！

今天貴委員會審查委員王定宇等21人擬具「中華民國刑法第十條條文修正草案」案，本人奉邀代表司法院列席，深感榮幸，謹就司法院之意見說明如下，敬請各位委員惠予指教。
現行刑法各規定並無「敵人」之用語，則草案於第10條增訂「敵人」之定義性規定，恐無法作為本法其他規定之解釋適用準據，是否妥適，敬請再酌。又立法說明第二點關於「陸海空軍習法」之記載，似為「陸海空軍刑法」之誤；立法說明第三點關於「中華人民共和國共產黨政府」之記載，與中華民國憲法增修條文、臺灣地區與大陸地區人民關係條例關於兩岸現狀之政治性定位，似有未符，建請審酌。

一、大院前於106年12月4日初審通過王定宇委員等18人擬具之「中華民國刑法部分條文修正草案」案，該案參考陸海空軍刑法第10條規定，將刑法外患罪章所定之「外國」修正為「外國或敵人」及「敵國」修正為「敵人」，並增訂第115條之1有關「敵人」定義之規定。惟刑法有關概念定義之規定，係於第10條作規範，故為符合刑法立法體例，王定宇委員等21人爰擬具「中華民國刑法第十條條文修正草案」案。
二、本會鼓勵並促進兩岸正常交流，但為維護我國家安全與利益，對於配合中國大陸危害我方國家安全與社會安定之不法行為本應依法處理，相關法律如有不足亦應予儘速填補，以符合人民期待。刑法外患罪章修正案業經大院初審通過，為符立法體例，是否於刑法總則編增訂定義性規定，本會尊重大院的討論決定。
陸、與會委員於聽取報告並詢答完畢後，省略大體討論，逕行逐條審查，認為刑法外患罪章修正增列「敵人」之規定，為符合刑法立法體例，自有於總則篇第十條增訂「敵人」定義之必要，爰將本案審查完竣。審查結果為：第十條，照案通過。

宣讀審查報告。
立法院內政、社會福利及衛生環境委員會函

「交內政、社會福利及衛生環境兩委員會審查」。
二、內政、社會福利及衛生環境委員會係於107年4月30日舉行第9屆第5會期第1次聯席委員會議，將委員吳志揚等16人及委員王育敏等21人分別擬具之「跟蹤騷擾防制法草案」提出審查，當日詢答完畢。復於107年5月14日下午及5月16日舉行第9屆第5會期第2次聯席委員會議，將前開2案與行政院提案、其他委員提案提出併案審查，並進行逐條討論至審查完竣。兩次會議邀請內政部部長葉俊榮（5月14日常務次長邱昌嶽代）、衛生福利部部長陳時中（政務次長呂寶靜代）、司法院、國家通訊傳播委員會、法務部、教育部、勞動部、文化部派員列席備詢，並由召集委員楊鎮浯擔任主席。

(一)近年來社會發生多起加害者透過跟蹤騷擾，因而對被害人造成致命死傷案件，引起各界普遍關注，亟思防制之道。另研究與實務案例均指出，跟蹤與騷擾行為普遍存在於社會、職場、校園、兩性及親密關係間，此等行為即具危險性，令被害人及其家人、親密伴侶、同事、朋友……等恐懼。依據美國一九九八年所公布的全國婦女遭受暴力經驗調查中發現，每十二位婦女中就有一位婦女在其一生中曾經發生過被跟蹤的事件；英國全國犯罪調查資料則呈現，在一年中，英國有百分之四的婦女、以及百分之一點七的男士曾遭遇跟蹤事件；而一般大眾一生的發生率是百分之十一點八。而跟蹤騷擾行為除帶來可能的致命危險之外，對被害人與相關之人的身體、心理、生活與工作各方面均造成相當大的傷害威脅，且嚴重侵犯個人的尊嚴與隱私。
(二)衡諸各國，許多國家已就跟蹤騷擾問題採取積極回應，並制定相關法規。美國加州於一九九零年制定世界上第一部反跟蹤法案，隨後美國各州陸續展開立法工作，一九九三年聯邦政府並且制定反跟蹤法模範法典（Model Antistalking Code for States），至今美國各州均已制定此項法案。加拿大於一九九三年在其刑法中增訂有關規範跟蹤與騷擾行為的規定；而一九九五年，澳洲每一省份亦均已制定反跟蹤法案。歐洲地區近十餘年亦積極關注此議題，至二零零九年止，已有包括丹麥、英國、比利時、愛爾蘭、荷蘭、馬爾他、奧地利、德國、以及義大利等多國已制定跟蹤騷擾防制相關法律。亞洲地區的日本，亦已於平成十二年（二零零零年）施行纏擾防治法，以嚇阻纏擾犯罪。
(三)目前已制定有跟蹤騷擾法律規定的國家中，大都將跟蹤騷擾行為界定為是犯罪行為，法律救濟方式有刑事懲罰、民事補償、禁制令與警告命令等。反觀我國，目前僅在家庭暴力防治法中有跟蹤、騷擾相關規定，但適用對象僅限家庭成員間實施家庭暴力行為時，始得聲請禁止跟蹤之保護令；對於一般關係之人，僅社會秩序維護法中有對於跟追行為的秩序罰，但並無如保護令之防制效果。簡言之，我國目前相關法律在適用對象、保護效果、刑罰威嚇及預防責任等方面的規範都相當侷限，根本無法提供周延的防治作為。
(四)參酌各國立法例，對於跟蹤騷擾的防制，有以獨立法案的形式、或是以刑事、行政或保護令等模式呈現；然考量跟蹤騷擾行為係一涉及人身安全、自由與名譽的重要問題，對被害人與相關之人的保障應更具體周全，純修正現行相關法規均有無法相容且窒礙難行之處，唯有訂立專法，引進各國針對防制跟蹤騷擾之相關制度，方能確實達到防制之目的，以提供社會大眾安全與自主的生活環境。
(五)故為擴大跟蹤騷擾防制之保護對象至全體民眾，且週延規範跟蹤騷擾行為的定義、及時的警告命令、完整的防制令內容與刑事處罰等，實有制定「跟蹤騷擾防制法」之必要，以具體規範防制社會中之跟蹤騷擾問題，使民眾的人身安全與自由、隱私及尊嚴得以獲得進一步保障。

有鑑於近年來發生多起民眾因遭跟蹤、騷擾，進而衍生被傷害或致死案件，引起社會各界對跟蹤、騷擾等糾纏行為的重視。觀諸其他國家立法，已經陸續將跟蹤騷擾行為納入法令規範當中。我國現行法令雖有「家庭暴力防治法」、「性騷擾防治法」及「社會秩序維護法」，對於跟蹤、騷擾行為分別定有處罰規定，惟前揭法律僅就特定關係、與性別有關或跟追行為規範，若不具備前揭要件之一般跟蹤或騷擾行為，即難以適用該等法律，致被害人無法藉由法規進行自身保護，亟待修法予以填補。
觀諸世界各國之立法，美國於1993年制訂《反跟蹤法模範法典》（Model Antistalking Code for States），且各州均已制訂；澳洲於1995年每省均已制訂《反跟蹤法案》；英國於1997年訂頒《騷擾保護法案》（Protection from Harassment Act）；日本於2000年公布《糾纏騷擾行為規制法》；德國2007年於刑法（Strafgesetzbuch）中增訂《固執跟蹤騷擾罪》。觀諸英、美、德、日等國之立法，均已將跟蹤騷擾提升為犯罪行為。我國法制針對跟蹤騷擾行為，雖於「社會秩序維護法」第八十九第二款針對：無正當理由，跟追他人，經勸阻不聽者有進行規範，惟僅處新臺幣三千元以下罰鍰或申誡，法律效果僅為行政罰，對於長期對他人跟蹤騷擾者不生嚇阻之效果，且也無法保護被跟追者；另查，本條所使用之「跟追」一詞，並無法涵蓋各種可能的跟蹤騷擾行為態樣，且僅以行政罰為處罰效果，是否能達到藉由法律提供人民免於被他人跟蹤騷擾容有疑義，參諸其他各國之立法，我國於現行法規顯保障不足。
為保護個人免於受到跟蹤騷擾行為，維護個人自由、人格、尊嚴與生活安全免於恐懼，並預防進一步危害人身安全事件發生，爰擬具「跟蹤騷擾防制法草案」共五章，故計三十四條。

針對世新大學近日疑因男學生長期追求、跟騷不成，憤而持刀刺傷學妹事件，引起社會關注。根據現代婦女基金會針對16至24歲校園女學生做調查，結果發現每8位中就有1位有過被跟蹤騷擾的經驗，其中30%為陌生人、26%為前男女朋友、24%為追求者。跟蹤騷擾案件近年來層出不窮，甚至連歌手蕭敬騰也受害。現行法律對於相關行為的界定、對象、刑罰等，都無法有效規範。反跟蹤騷擾是國際共識，跟蹤騷擾往往為犯罪前奏，包括英、德早完成相關立法，連保守的日本在2000年訂定施行「纏擾防治法」，台灣嚴重落後。最近在我國，糾纏行為成為社會問題，對特定人執拗地反復進行惡質的糾纏、撥打無聲電話等令人嫌惡的行為，且加遽發展成全國皆知的殺人等兇惡事件。就該等行為，社會大眾都希望予以規範，而且，於初期階段即適用法令、謀求適切之預防措施，對於預防重大犯罪之發生具有非常效果。因此，為對糾纏行為進行必要規範與處罰，並規定政府對相對人適時提供援助措施等，防止發生對個人身體、自由及名譽之危害，以幫助全體國民生活之安全及平穩為目的，本席等爰擬具「糾纏行為防制法」草案。

鑑於糾纏行為已成社會問題，亦曾衍生為暴力犯罪事件。社會普遍對制定相關法規，以行政防制與司法介入該等侵擾行為有所期待。爰擬具「糾纏行為防制法」草案，要點如下：
(一)立法目的、主管機關及糾纏行為定義。（草案第一條至第三條）
(二)警察機關處理糾纏行為案件之期限、調查與異議程序及得裁處之行政罰種類。（草案第四條至第九條）
(三)對於警察機關所為警告或罰鍰處分之救濟程序。（草案第十條）
(四)避免遭受行為人反覆糾纏行為之持續危害、干擾及侵犯，定明防制令制度。（草案第十一條至第二十四條）
(五)違反法院核發之防制令之處罰。（草案第二十五條）

(一)糾纏行為問題在台灣為亟需防制之問題。根據民間團體現代婦女基金會資料，每8位年輕女性就有1位曾有相關經驗。其中，受害個案平均遭跟蹤2.3年，最久的案例更長達35年。可見糾纏行為會對被糾纏者造成持續、深遠之影響。
(二)既有案例顯示，協助受害人之社工人員、律師等，亦曾有受糾纏之經驗，此類因職務而受糾纏風險者，亦為本法之保障對象。
(三)糾纏行為更會衍生進一步之暴力犯罪。根據Judith M.Mcfarlane，Jacquelyn C.Campbell，Susan Wilt，Carolyn J.Sachs，Yvonne Ulrich，Xiao Xu等1999年之研究，該研究分析了141位遭親密伴侶殺害的女性，與65位曾被親密伴侶企圖殺害而倖存的女性。發現85%的殺害案件與71%的被企圖殺害案件，在發生前12個月內曾有糾纏行為。Stuart D.M .Thomas ,Rosemary Purcell，MichelePathe& Paul E.Mullen 等2008年於澳洲的一項調查也發現，432名曾被糾纏者中，有75名（17.4%）曾遭受攻擊。學術研究結果指出糾纏行為可能導致具傷害性的犯罪。
(四)社會秩序維護法第八十九條第二款雖有就跟追行為加以規範，然其不足以規範糾纏之各種樣態。尤其近年來以電子通訊等科技方式進行之糾纏行為日益增多，故社維法之規範顯有不足。實有另行立法之必要。
(五)立法之目的不僅為明確定義糾纏行為之樣態及加以限制，更在於提供被糾纏者足夠之保護。為確保人身安全，預防暴力犯罪之發生，實有針對糾纏行為立法之必要，減少因糾纏行為而生之暴力犯罪受害者。
(六)爰參酌民間團體倡議、相關學術研究、政府部門之主張與其他法令中之人身保護措施，提出糾纏行為防制法草案。

(一)近來有關「糾纏行為（stalking）」的媒體報導時有所聞，在一方提出分手後，另一方心有未甘，於積極要求復合不成後，對於他方心生怨懟，甚至因愛生恨，不時以跟蹤或埋伏之方式窺視他方之一舉一動，或者寄送沾染類似血液的物品對他方予以恐嚇，抑或者將先前交往期間彼此間的親密合照，散布在色情網站，更有甚者，對於被糾纏者實行殺傷行為。糾纏者之行為使被糾纏者長期處於不安與恐懼之中，有些被糾纏者有人格上的轉變，並對他人的動機多所猜疑，進而影響其社交生活，甚至開始出現「創傷後壓力症候群（posttraumatic stress disorder，簡稱PTSD）」之症狀。
(二)根據民間團體現代婦女基金會，在2014年「大專及高中職校園宣導回收的統計」，16至24歲年齡層中，約有13%年輕女性被糾纏，大約8位就有1位曾有遭到糾纏之相關經驗。其中，受害個案平均遭跟蹤2.3年，最久的案例更長達35年。可見糾纏行為對被糾纏者造成持續且深遠之影響。
(三)依照我國現行法規範，關於糾纏行為之保護，並未設有規制糾纏行為之專法，而是依照其行為態樣及行為對象，而分別適用不同法規範加以處理，主要見於「社會秩序維護法」、「家庭暴力防治法」、「性騷擾防治法」、「性別工作平等法」、「性別平等教育法」（此三法又統稱「性平三法」）。然而，如此依照糾纏行為之不同態樣而分別適用不同法規範加以規範保護，難免會有「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的疑慮。例如，在家庭暴力防治法中，由於對於保護對象之限定，對於陌生人間發生之糾纏行為則略有不足。而在性平三法中，其僅處理性騷擾之行為，對於其他類型之糾纏行為並未加以保護，此亦略有不備。簡言之，雖然我國對於糾纏行為並非無相關法規範之存在，然而實際使用上卻未為全面，對被糾纏者之保護實有不足。
(四)相較我國，世界各國對於糾纏問題（stalking）早已加以重視。美國加州於1990年制定世界上第一部反跟追法案（anti─stalking law），隨後美國各州陸續展開立法工作，1993年聯邦政府制定反跟蹤法模範法典（Model Anti─stalking Code for States）作為各州立法之參考，至今美國各州均已針對糾纏行為（stalking）制定相關法案。加拿大於1993年在其刑法中增訂有關規範跟蹤與騷擾行為的規定；而1995年，澳洲每一省份亦均已制定反跟蹤法案。歐洲地區近十餘年亦積極關注此議題，至2009年止，已有包括丹麥、英國、比利時、愛爾蘭、荷蘭、馬爾他、奧地利、德國、以及義大利等多國制定跟蹤騷擾防制相關法律。亞洲地區的日本，亦於平成十二年（2000年）施行纏擾防治法（ストーカー行為等規制等に関する法律，簡稱：ストーカー規制法），以嚇阻纏擾犯罪。
(五)衡諸外國立法例對於糾纏行為之重視及規範，我國現行法規範對於糾纏行為之管制仍略有不足，因而爰擬具「糾纏行為防治法草案」，以具體規範和防制糾纏問題，促使民眾的人身安全與自由、隱私及尊嚴得以獲得進一步保障。

根據內政部推估，台灣每年發生達四千到五千件跟蹤案，且近年來多起糾纏案件，最終釀成無可挽回的悲劇，包括台大宅王情殺案件、世新大學男同學跟蹤追求多年未果，持刀傷人案等。警方表示，糾纏傷人案例時有所聞；高市曾發生父親因女兒被計程車司機以站崗、打電話等方式糾纏一年多，為護女與司機口角，情緒失控殺死對方被訴；台北市則有一名離婚的男子，第十一次向已婚女子告白不成，狂砍被害人廿多刀致死案例。又，現代婦女基金會去年公布台灣跟蹤騷擾調查報告，顯示90%被害者是女性，平均每8名女性就有一名曾被跟蹤騷擾。不只女性深受其擾，藝人蕭敬騰也曾被粉絲糾纏，先後爆出恐嚇電話、恐嚇信件等風波。
內政部表示，參考日本每年平均有2萬件跟蹤騷擾案的情況，按人口比例推估，台灣每年有四千到五千件跟蹤案；然而過去發生跟蹤糾纏案，除了依違反「社會秩序維護法」第八十九條中「無正當理由跟追他人，經勸阻不聽」處3,000元以下罰鍰或申誡之外，幾乎無法可管。
為維護性別平等，我國近年來已陸續制定並公布施行多部相關之法律，如八十六年制定公布性侵害犯罪防治法、八十七年制定公布家庭暴力防治法、九十一年制定公布兩性工作平等法（九十七年一月十六日修正公布名稱為性別工作平等法）、九十三年制定公布性別平等教育法，及九十四年制定公布性騷擾防治法等，以彰顯與落實性別主流化、被害人保護等憲法人權價值及國家重大政策。
跟蹤、騷擾等侵擾行為之成因及態樣甚為複雜多樣，後續亦可能引發其他犯罪行為。行為人常透過反覆或持續性之糾纏行為，影響或侵擾被害人之生活、工作及其他社會活動場域，例如以通訊騷擾、跟隨、送禮物等方式瘋狂追求特定人，該人如不屈從，行為人甚至會以更強烈方式破壞該人或與其有一定關係之人之財產或使用各種型式暴力傷害渠等身心安全。日本政府有感於該種行為之嚴重性及惡質性，於西元二千年五月二十四日通過「糾纏騷擾行為規制法」（日文為「ストーカー行為等規制等に関する法律」），期能在初期即有效防制該等糾纏行為，避免後續發展為殺傷被害人等重大犯罪行為。
在我國糾纏被害人安全之行為亦成為嚴重社會問題。社會上已發生對被害人執拗地反覆或持續進行惡質糾纏或撥打無聲電話等今人嫌惡之侵擾行為，並衍生成全國皆知之殘暴殺人事件，社會大眾普遍期待政府能儘速立法規範，以行政防制及司法嚴罰該等糾纏侵擾行為。鑑於糾纏行為發生初期，如能及時採取防制措施，較能防止或避免後續衍生犯罪，以提前周全保護被害人。糾纏行為雖然可能涉及構成刑事責任或民事侵權行為，但實際上，大部分案件在適用現行維護性別平等之相關法規時，卻有困難或無實效。故為有效事先防範及事後處罰糾纏行為，以防止其危害他人身心安全、行動自由、生活私密領域或資訊隱私，並使公權力適時介入以完整防護被害人之由及安全，爰擬具「糾纏行為防制法」草案。

(1)第2條及第3條分別定義跟蹤及騷擾行為，並未規範主觀要件，惟本部考量為避免過於擴大適用範圍，將資源集中於核心問題，對於跟蹤騷擾行為之定義仍應具有主觀要件為宜，俾有效運用行政及司法資源於最核心可能導致人身危害安全之案件（排除債權人或集團討債或新聞跟追採訪）。
(2)第8條規定警察機關應於報案後72小時內為核發或不予核發警告命令之決定，惟為釐清事實，保障雙方權益，避免濫告等情形，警察機關有通知並調查之必要，相關程序均需合乎法定程序，72小時之規定過於嚴苛，警察機關恐難以查證；且警告命令之內容並無明文規範其限制之具體事項，實際執行亦恐衍生爭執及違反憲法第8條正當法律程序保障人民身體自由意旨之爭議。
(3)第13條規定警告命令之救濟程序係向地方法院刑事簡易庭聲明異議，惟對於警察機關罰鍰之救濟則依訴願及行政訴訟，對於同為警察機關所為之行政處分，救濟程序有所分歧，恐造成實務機關辦理之困擾。
(4)第14條規定警察人員處理跟蹤騷擾案件，必要時應在被跟騷者或其相關之人住居所守護或採取其他保護被跟騷者或其相關之人之必要安全措施。惟目前政府機關並未設置有安全處所可供被跟騷者暫時收容，對於是類案件如均要求警察機關派員於住居所守護，除警力無法負荷外，亦將大幅排擠查緝刑案，維護治安工作之能量，實有窒礙難行之處。

(1)第2條並未規範主觀要件，惟本部考量為避免過於擴大適用範圍，將資源集中於核心問題，對於糾纏行為之定義仍應具有主觀要件為宜，俾有效運用行政及司法資源於最核心可能導致人身危害安全之案件（排除債權人或集團討債或新聞跟追採訪）。
(2)第7條規定警察機關接獲報案後應即開始調查，並採取保護被糾纏者之適當安全措施，必要時在被糾纏者或其相關之人住居所守護。惟目前政府機關並未設置有安全處所可供被糾纏者暫時收容，對於是類案件如均要求警察機關派員於住居所守護，除警力無法負荷外，亦將大幅排擠查緝刑案，維護治安工作之能量，實有窒礙難行之處。
(3)第10條規定警察機關應於報案後72小時內為核發或不予核發警告命令之決定，惟為釐清事實，保障雙方權益，避免濫告等情形，警察機關有通知並調查之必要，相關程序均需合乎法定程序，72小時之規定過於嚴苛，警察機關恐難以查證；且警告命令之內容並無明文規範其限制之具體事項，實際執行亦恐衍生爭執及違反憲法第8條正當法律程序保障人民身體自由意旨之爭議。
(4)第16條規定警告命令之救濟程序係向地方法院刑事簡易庭聲明異議，惟第33條對於警察機關罰鍰之救濟則係向地方法院行政訴訟庭提起，對於同為警察機關所為之行政處分，救濟程序有所分歧，恐造成實務機關辦理之困擾。
3.立法委員王育敏等21人所提之「跟蹤騷擾防制法」草案
(1)第2條並未規範主觀要件，惟本部考量為避免過於擴大適用範圍，將資源集中於核心問題，對於跟蹤騷擾行為之定義仍應具有主觀要件為宜，俾有效運用行政及司法資源於最核心可能導致人身危害安全之案件（排除債權人或集團討債或新聞跟追採訪）。
(2)第10條規定，警察機關得核發禁制處分，命行為人不得對被害人或其相關之人為第2條所列各款行為，立法理由說明被害人若認仍有保護之必要，應向法院聲請禁制令，以符合法官保留原則，惟由警察機關核發禁制處分命行為人不得對被害人或其相關之人為第2條所列各款行為之一，仍涉憲法第8條正當法律程序保障人民身體自由意旨之爭議。
(3)第16條規定禁制處分之救濟程序係向地方法院刑事簡易庭聲明異議，惟對於警察機關罰鍰之救濟則依訴願及行政訴訟，對於同為警察機關所為之行政處分，救濟程序有所分歧，恐造成實務機關辦理之困擾。
(4)第30條規定犯違反禁制處分罪或違反禁制令罪而受緩刑宣告者，在緩刑期間內應付保護管束。受刑人經假釋出獄付保護管束者準用之。惟依刑法第74條規定，緩刑宣告得附條件，條件之內容即包含第30條所定之保護管束內容，應無庸於法案內再為規定。
(四)結語
本法施行後藉由警察人員即時勸阻或制止糾纏案件，配合警告及裁罰，避免侵擾之危害繼續擴大。另對於經警察機關警告或罰鍰後仍在侵擾被害人者由法院核發防制令，禁止行為人再侵擾被害人及相關必要措施，對違反防制令訂有刑事罰責。將與家庭暴力防治法、性騷擾三法（性騷擾防治法、性別工作平等法及性別平等教育法）等有關婦幼安全、性別主流化或性自主權之法律，構建完整之被害人保護網。

保留。

均不予採納。
十四、爰經決議：「本案審查完竣，擬具審查報告提報院會討論。院會討論前須經黨團協商，並推請內政委員會楊召集委員鎮浯於院會討論本案時作補充說明。」